BOREAS NATURAL
CCOO
ante el proyecto de Ley de creación del Instituto Aragonés
de Gestión Ambiental (INAGA)
La Constitución Española establece
en su artículo 45: “Los poderes públicos velarán por la
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el
medio ambiente, amparándose en la indispensable solidaridad
colectiva “ ”Para quienes violen lo dispuesto en el apartado
anterior, en los términos que la ley fije se establecerán
sanciones penales, o en su caso administrativas, así como la
obligación de reparar el daño causado.
La existencia de un departamento específico de Medio Ambiente
en los gobiernos autonómicos y de un Ministerio de Medio Ambiente
en el Gobierno central ha sido una reivindicación constante del
movimiento ecologista, de CCOO y del conjunto de la izquierda
social; un departamento específico con el mismo rango que las demás
áreas gubernamentales para conseguir que las políticas
medioambientales impregnen de manera transversal toda la acción de
gobierno. Para Comisiones Obreras es fundamental la existencia de
un órgano de gobierno capaz de hacer valer las políticas y
normativas medioambientales para proteger la salud humana y los
ecosistemas (que son el soporte de la vida y de la actividad
económica), para preservar los recursos naturales y en definitiva
para alcanzar un modelo de desarrollo sostenible y respetuoso con
el medio. Después de una fugaz etapa en 1994-95 en la que por
primera vez se creó un Departamento de Medio Ambiente separándolo
del de Agricultura, el Gobierno de Aragón mantiene un
Departamento específico desde el comienzo de la anterior
legislatura en 1999.
El nuevo Departamento nació con fuertes carencias de personal. A lo
largo de estos años, lejos de reforzarse la plantilla con dotación
de nuevas plazas, se han producido amortizaciones y se mantienen
vacantes sin ocupar que han agravado todavía más esta falta de
personal crónica.
Paralelamente en este período se ha producido un gran desarrollo
normativo impulsado por la nueva legislación europea (Natura 2000)
y por directivas comunitarias (residuos, IPPC, aguas...), lo que ha
multiplicado las solicitudes de los ciudadanos y los
procedimientos administrativos. Esta situación era previsible con
mucha antelación, dado que las directivas europeas se conocen
varios años antes de que se conviertan en normas de obligado
cumplimiento, además el contexto es el mismo para todas las
comunidades autónomas, para todo el Estado Español y para todos los
estados de la Unión Europea. Lo que convierte al supuesto problema
en un problema generalizado. Quizá otros países o comunidades hayan
ensayado fórmulas satisfactorias para una gestión eficaz. Lo cierto
es que ninguna comunidad autónoma dispone de un Instituto semejante
al que aquí se plantea, es más aquellas que en su momento crearon
Agencias de Medio Ambiente (Andalucía, Asturias, País Valenciano,
Madrid) las han disuelto e integrado en sus Departamentos de Medio
Ambiente, si bien algunas comunidades disponen de empresas públicas
para fines específicos Junta de Residuos en Cataluña, EGMASA en
Andalucía, IHOBE en el País Vasco.
Para afrontar esta situación, las recomendaciones al Gobierno por
parte de las organizaciones sindicales –entre ellas CC.OO.- y de
las entidades sociales (a través del AESPA y otros foros) han
insistido sistemáticamente en la misma línea: incrementar la
dotación humana y presupuestaria del Departamento, simplificar e
informatizar procedimientos administrativos y mejorar las
herramientas de gestión. En estos cuatro años y medio ha quedado
patente la incapacidad del Departamento para poner en práctica
estas medidas y adaptarse a las necesidades crecientes de la
gestión pública medioambiental. Es una contradicción, por ejemplo
que no se haya procedido a la informatización necesaria para que
toda la documentación llegue y se tramite en soporte informático
(actualmente suponen montañas de papel) mientras que en varios
ejercicios se ha producido inejecución de partidas y devolución de
presupuesto.
Lo que sí ha aumentado escandalosamente son las asistencias
técnicas, que han venido realizando informes y trabajos técnicos
que debieran reservarse a trabajadores públicos. Por otra parte,
hemos de señalar que los controles y mediciones de emisiones a la
atmósfera y vertidos de las industrias los realizan empresas
autorizadas como ECAs (Entidades Colaboradoras de la
Administración), pagadas por la propia empresa a la que deben
controlar. Los funcionarios del Departamento reciben e incorporan
a los expedientes los datos proporcionados por estas ECAs. Además,
durante este periodo han colaborado con el Departamento en la
supervisión de los informes medioambientales y en actividades de
planificación, en torno a 30 técnicos contratados por la empresa
pública SIRASA que ha venido prestando servicio conjuntamente a los
Departamentos de Agricultura y Medio Ambiente. Este último
Departamento ha creado recientemente (Decreto 237/2003 de 2 de
Setiembre) una nueva empresa pública –SODEMASA- que asumirá la
prestación de servicios medioambientales que realizaba SIRASA
(principalmente los relacionados con la prevención y extinción de
incendios) a partir del próximo mes de Enero.
Los responsables de la Consejería de Medio Ambiente han reconocido
que, pese a que la mayor parte del Departamento se dedica a la
tramitación de expedientes, en este momento se acumulan cerca de
3.000 asuntos pendientes de resolver.
En este contexto se ha presentado un proyecto de Ley para la
creación de un Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA). El
proyecto fue aprobado en Consejo de Gobierno el 4 de noviembre y
se presentó en las Cortes el 6 de noviembre. Hasta el lunes 25 de
Noviembre el proyecto ha recibido 66 enmiendas parlamentarias y las
reticencias o el rechazo de buena parte de las organizaciones
comprometidas en la defensa del Medio Ambiente.
INAGA, UNA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL
Se pretende constituir el INAGA como una Entidad Pública empresarial regulada en el capítulo III de la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) y en el Capítulo III del Decreto Legislativo 2/2001 del Gobierno de Aragón (Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón). En el Art. 53 de la LOFAGE se establece que estas entidades son Organismos Públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, o sea actividades con un componente mercantil. Sin embargo, el artículo 3 del proyecto de Ley establece que “el Instituto asume la competencia para el ejercicio de las potestades de vigilancia, inspección y control, incluyendo también la potestad sancionadora, tramitando y resolviendo los procedimientos administrativos…..que se relacionan en el anexo I de la Ley”. Y en este anexo se relacionan hasta 67 procedimientos, incluyendo los de mayor responsabilidad administrativa en el cumplimiento de la legislación reguladora: evaluaciones de impacto ambiental, autorización ambiental integrada, autorizaciones de producción y gestión de residuos… Es decir, con la creación del Instituto se producirá un vaciamiento de buena parte de la actividad de la Administración Medioambiental en un ente externo que no tendrá fines específicos y objetivos instrumentales sino que asumirá como propios los del Departamento que le traspasará varias de sus competencias básicas.
Por primera vez en nuestra Comunidad Autónoma (y no conocemos un caso similar en otras comunidades) se intenta transferir potestades administrativas centrales, competencias básicas y fundamentales, como las de inspección, control o sanción a un organismo que no se rige exclusivamente por el Derecho Administrativo (como los Organismos Autónomos) y cuya actividad externa vendrá regulada principalmente por el Derecho privado. Esta transferencia de atribuciones exclusivas de órganos administrativos a un ente público se completa al reservar al Presidente del Instituto la resolución de los recursos de alzada en el artículo. 7. g y al señalar en el artículo 9.1 que los actos administrativos del Presidente del INAGA agotan la vía administrativa.
Por otra parte en el anexo II se establecen plazos máximos para la resolución de todos los procedimientos y se varía el sentido del silencio administrativo en alguno de ellos.
la Ley 30/92 en su redacción dada por la ley 4/1999 prevé como regla general el silencio positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de ley o derecho comunitario europeo establezca lo contrario, se exceptúan de esta regla general tres tipos de procedimientos iniciados a solicitud del interesado: procedimientos referidos al ejercicio del derecho de petición, aquellos en los que pudiera derivarse la adquisición de facultades sobre el dominio público o el servicio publico y los de impugnación de actos y disposiciones.
En el mismo sentido la Ley aragonesa 8/2001 de 31 de mayo, de adaptación de procedimientos a la regulación del silencio administrativo y los plazos de resolución y notificación, tiene como objeto principal determinar los procedimientos en los que se considera necesario mantener o establecer el efecto desestimatorio del silencio.
Pues bien, la ley INAGA viene a modificar de forma sustancial, tal y como afirma en su exposición de motivos, el sentido del silencio administrativo en determinadas materias, de forma y manera que temas de importancia medioambiental como la autorización de productor de residuos peligrosos, autorización de actividades productoras de residuos sanitarios, aprovechamientos de montes, autorizaciones de caza,... y hasta un total de 30 normas medioambientales, el silencio será estimatorio.
El plazo de resolución que es en la actualidad de 6 meses, se reduce en muchos casos y se amplía en algunos de ellos. Consideramos positivo el establecimiento de plazos máximos para la resolución de expedientes, pero si no se garantizan medios suficientes para afrontar dicha resolución (y actualmente en absoluto se garantizan) cambiar el sentido del silencio administrativo puede suponer una desprotección efectiva del medio ambiente y la lesión irreversible de intereses generales o comunitarios.
En cuanto a los medios con que contaría el Instituto, la disposición adicional cuarta señala entre otros, los medios propios, las contrataciones (en régimen de derecho administrativo o privado) y los convenios de colaboración con Colegios Profesionales para regular la participación de sus miembros en la emisión de informes y la realización de actos de trámite.
La propuesta de creación del INAGA parte de la base de la supuesta ineficacia del propio Departamento de Medio Ambiente, pero no descifra porque un nuevo ente será más eficiente, se presume que el propio acto de creación del Instituto va a imprimir eficiencia a la administración, pero en ningún momento se ha demostrado con datos. ¿Hace falta delegar competencias para mejorar la gestión? .Puede suceder que lo que se transfieran sean los problemas y el supuesto “atasco”.
Según los responsables departamentales, el INAGA tendrá una plantilla reducida integrada por un grupo de 30/40 funcionarios y laborales del propio Departamento a quienes se adscribirá de forma discrecional y no tendrá personal propio (salvo excepciones), lo que no ocurre en ningún otro ente público empresarial. Los funcionarios y laborales de la DGA adscritos se regirán por la normativa general en materia de Función Pública de la Administración Autonómica y por el Convenio Colectivo, sin embargo la Ley no prevé que las vacantes de estos puestos se cubran por los sistemas reglamentarios propios de la administración (concurso, comisión de servicios , nuevo ingreso), sino por sucesivas adscripciones, o lo que es lo mismo instaura un sistema arbitrario y discrecional para cubrir los puestos del Instituto de naturaleza permanente.
Pero el grueso de medios con los que espera contar el ente para gestionar el trámite y resolución de expedientes no van a salir de su exigua plantilla, sino de la contratación generalizada de profesionales y gabinetes, bien directamente, bien a través de convenios con los Colegios Profesionales para la realización de múltiples tareas materiales relacionadas con los procedimientos administrativos.
Con este modelo se va a multiplicar la gestión privada de actividades administrativas medioambientales (informes, evaluaciones y otras) que hoy ya se realizan por medio, sobre todo, de asistencias técnicas. Esta participación masiva de profesionales externos va a producir por un lado una concurrencia incontrolable de intereses privados y públicos y por otro la pérdida de la seguridad que solo puede ofrecer la Administración a las empresas que para obtener por ejemplo, la Autorización Ambiental Integrada deben mostrar con detalle su proceso productivo para determinar las mejoras técnicas disponibles y los límites de emisión que se le deben aplicar.
En consecuencia CC.OO. manifiesta su posición contraria al Proyecto de Ley de creación del INAGA considerando que:
· No está en absoluto justificada la constitución como Entidad Pública Empresarial de un Instituto que no va a realizar actividad prestacional ni producción de bienes con fin mercantil, sino actividad administrativa pura.
· La identificación de fines y objetivos del Instituto con los propios del Departamento y el traspaso de competencias básicas sólo pueden causar confusión e inseguridad jurídica; la asimilación de los órganos de la entidad en cuanto a rango administrativo con los órganos de la Administración es plenamente cuestionable.
· En la práctica se va a producir el desmantelamiento de la Dirección general de Calidad Ambiental y una privatización mayor que la que hoy existe con las asistencias técnicas, en la realización de múltiples trabajos que integran el procedimiento administrativo. Los intereses particulares van a incidir en mayor medida en la actividad pública lo que repercutirá en una rebaja en los niveles de control y de aplicación normativa.
· La estructura que se plantea va a aumentar la opacidad en las cuestiones ambientales y a dificultar la participación ciudadana y el libre acceso a la información en materia de medio ambiente.
· El sistema de adscripción de personal propio de la DGA al INAGA supone desgajar un puñado de plazas del Departamento de los sistemas de movilidad y provisión de la Función Publica Aragonesa, sometiéndolas a desregulación, y cubriéndolas de forma discrecional.
· En definitiva el INAGA no es el modelo de organismo donde resolver con mayor eficacia los actuales problemas de la administración medioambiental aragonesa y mejorar el servicio a los ciudadanos desde el fortalecimiento de lo público.
LAS PROPUESTAS DE COMISIONES OBRERAS
Alternativamente CC.OO. realiza las siguientes propuestas:
· Dotar de medios humanos, materiales y económicos al Departamento de Medio Ambiente para llevar a cabo sus funciones.
1. Cubrir las vacantes existentes: 6 en la Dir. Gral. de Calidad Ambiental, 16 vacantes más 20 coordinadores medioambientales en la Dir. Gral. de Medio Natural, y 3 vacantes en la Secretaría General.
2. Excluir a Medio Ambiente de la obligación de amortizar plazas (como los servicios educativos y sanitarios) para dotar los fondos incondicionados para las comarcas.
3. Crecimiento sostenido de la plantilla del departamento en los próximos ejercicios. Dotar a SODEMASA de una plantilla estable de personal técnico más amplia que la actual de SIRASA, para dar apoyo y soporte a la estructura del Departamento.
4. Crear tal y como se establece en los planes de residuos peligrosos e industriales un Centro de Producción Limpia que realice las funciones de información y asesoría a las empresas.
· Introducir mejoras en la gestión
1. Dotar de una Unidad de Dirección al Departamento para coordinar y dirigir la tramitación de expedientes desde un solo centro.
2. Simplificar, racionalizar e informatizar los procedimientos administrativos. Regular la entrega obligatoria de documentos de seguimiento y control en soporte informático.
3. Estudiar el cobro de tasas por los estudios o servicios medioambientales prestados. (impacto ambiental…). Implantación de una tasa progresiva y por tramos cuyo ingreso contribuya a la mejora del servicio.